《民航法》中旅客权益保护的几个重要问题

[文献编码]doi：10.3969/j.issn.1004-6917.2017.09.024

《民航法》中旅客权益保护的几个重要问题

张军

（中国民航飞行学院 社会科学部，四川 广汉 618307）

摘要：航空旅客权益保护问题是关涉民航客运业健康发展的一个至关重要的问题。作为民航业基本法的《中华人民共和国民用航空法》也理应是航空旅客权益保护的基本法。但鉴于当时的航空运输环境，《民航法》对旅客权益保护关注度不够，远不能适应现代航空旅客运输需求。时值《民航法》修订之际，笔者对完善我国《民航法》中旅客权益保律制度提出以下一些思考：在旅客权益保护理念方面，应秉承“以旅客为本”理念；在旅客权益保护框架构建方面，应新增“航空旅客权益保护”专章；在旅客人身损害赔偿法律制度完善方面，承运人应实行无限额严格责任制，赔偿范围应包括精神伤害赔偿。

关键词：《民航法》；航空旅客；航空承运人；权益保护

中图分类号：DF934 文献标识码：A 文章编号：1004-6917（2017）09-0127-05

近年来，我国民航客运业发展迅速，旅客运输量年均以10％左右的比例快速增长。我国正致力于从航空大国向航空强国的转型与跨越。在此进程中，航空旅客权益保护问题是关涉民航客运业健康发展而成为我们不得不着力解决的一个至关重要的问题。1996年施行的民航业基本法《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民航法》）也理应是航空旅客权益保护的基本法。但在当时社会经济环境下，鉴于航空运输的特殊性，为了保护幼稚的航空运输业，《民航法》这架法律天平在航空承运人一方添加了较重的砝码，侧重于行业发展保护。航空运输业发展状况今非昔比，现行《民航法》中旅客权益保护规定远不能适应现代航空旅客运输需求，亟须进一步完善。时隔20年，2016年8月《民航法》修订征求意见稿向社会公布并广泛征求意见，最终修订后的《民航法》“庐山真面目”将是何如，值得期待。在《民航法》修订中，有关航空旅客权益保护的几个重要问题仍然存在争议，诸如《民航法》立法理念问题；《民航法》是否需要设专章规定旅客权益保律制度问题；旅客人身损害赔偿责任限额制

收稿日期：2017-01-04

问题与精神伤害赔偿问题等，这都需要理论阐释与制度支撑。本文拟对上述《民航法》中旅客权益保护的几个重要问题进行探析，以期从顶层设计起航空旅客权益保护的理念，并以此推动我国航空旅客权益保律制度的改革与完善，从而促进民航客运业持续、快速、健康发展。

一、理念层面：《民航法》立法理念问题顺应世界航空法倾斜保护旅客这一弱势群体权益的发展趋势，我国《民航法》应秉承“以旅客为本”理念，从侧重对航空承运人的利益保护转向对航空旅客权益的关注，不断提高航空旅客权益保护水平，最大限度保护处于弱势地位的航空旅客权益。

（一）现行《民航法》侧重保护航空承运人利益。1996年施行的民航业基本法《民航法》，介于当时的航空运输环境，《民航法》侧重航空承运人利益以促进幼稚的航空运输业成长，弱化了旅客权益保护。《民航法》对航空旅客权益保护的规定，主要集中在第九章“公共航空运输”第三节“承运人责任”第一百二十四条至第一百三十六条进行了相应

作者简介：张军（1974—），男，重庆武隆人，中国民航飞行学院社会科学部副教授。

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的规定，实有“不痛不痒”之感。其中，《民航法》第一百二十六条、第一百三十一条规定对旅客权益保护十分不利。

《民航法》第一百二十六条规定：“旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担责任；但是，承运人证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生，已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的，不承担责任。”实际上，《民航法》第一百二十六条赋予航空公司的免责情形，在很大程度上照顾了承运人的利益，常常被航空公司引用作为在航班延误时规避自身责任的有力依据，旅客处于被动地位而难以保护自身的合法权益[1]。旅客在航班延误后通过正规途径维权举证责任难度大、法律制度预期不清晰、纠纷解决不确定性空间大，导致航班延误后旅客与航空公司纠纷不断。旅客甚而采取堵塞安检口与登机口、辱骂殴打工作人员、罢乘、冲击机场等非理性方式维权，直接损害到航空承运人利益，也损害到其他旅客权益，严重影响到航空运输运行秩序，不利于和谐民航的构建。《民航法》修订征求意见稿拟将原第一百二十六条调整为“……已经采取一切可以合理要求的措施或者不可能采取此种措施的……”这一表达形式，承运人仍然可凭此作为规避自身责任的有力依据，这对航班延误下旅客权益保护没有实质上的改善功效。

当时《民航法》制定在很大程度上借鉴的是1929年《华沙公约》规定，从而设定承运人赔偿责任限额制，侧重保护航空承运人利益，侧重行业发展。《民航法》第一百三十一条规定：“有关航空运输中发生的损失的诉讼，不论其根据如何，只能依照本法规定的条件和赔偿责任限额提出，但是不妨碍谁有权提起诉讼以及他们各自的权利。”可见，有关航空运输中发生的损失，在判断承运人是否存在责任以及赔偿最高限额方面，只能排他性适用《民航法》，而不能再适用其他法律。此条款实质上通过设定赔偿责任限额制对航空承运人利益进行了最大限度的保护。而《民航法》修订征求意见稿对此条款却未作任何变动，这对旅客权益的保护十分不利。

（二）《民航法》应秉承“以旅客为本”理念。随着高速公路路网日臻完善，私家车发展方兴未艾，尤其是高铁日新月异的兴起，航空运输来自可替代

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性的地面交通运输的竞争压力越发凸显。我国民航应以旅客为本，不断提升服务品质，切实保护旅客权益，才能更多的获得他们“货币投票”，才能最终赢得人心占有率与市场占有率，才能飞得高、飞得远、飞得正。实际上，民航局等主管部门（主管方）、航空公司与机场等运营单位（运营方）、旅客（消费方）理应是利益共同体。在平衡航空运输业发展的同时，不断提高旅客权益保护水平，携手共创多赢局面。在构建和谐民航时代旋律下，作为民航业基本法的《民航法》应秉承“以旅客为本”理念，重视旅客，做好旅客权益保护，让旅客享受民航改革与发展的成果。

旅客从广阔自由的日常生活空间来到候机大厅再进入狭小的机舱，再从脚踏实地的地面升至全身悬空的万米高空，活动空间变得越来越小，规定变得越来越多，这种空间环境变化会给旅客带来无形的心理压力。旅客乘坐飞机不单是完成空间位移，还追求放心、顺心与舒心的空中之旅，达到一种心理上的愉悦与满足。旅客具有受重视与尊重的心理，在及时、真实告知航班延误原因后，旅客还需延误信息跟踪、致谦与问候。旅客具有物质安抚的实惠心理，在航班长时间延误下，旅客有寻求餐饮、费用补偿的物质安抚心理。旅客在特定时间、空间内将最宝贵的生命完全交给航空承运人掌控，而自己对自身生命安全却处于失控状态，这是莫大的一份信任或是无奈[2]。航空旅客运输应秉承以旅客为本理念：一切为了旅客；为了一切旅客；为了旅客的一切。以旅客为本是发展航空旅客运输的出发点、落脚点和归宿地，不断实现好、维护好、发展好旅客的根本利益。无疑，这是确保航空旅客运输业持续、快速、健康发展的根本性出路。

在航空旅客运输服务过程中，相对于航空公司、机场经营者而言，航空旅客处于弱势地位；航空旅客作为航空交通运输服务消费者相对于其他消费者弱势性更为凸显。倾斜性保护机制是实现弱势群体权益保护的有效路径。我国《民航法》应当秉承“以旅客为本”理念，从侧重对航空承运人的利益保护转向对航空旅客权益的关注，最大限度保护处于弱势地位的航空旅客权益。但需注意的是，《民航法》是由行业主管部门民航局进行的立法，由于行业主管部门熟知本行业具体实情，虽然由其立法有其优越性所在，但也要从根本上规避行业主管

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部门立法对本行业利益保护的偏袒，否则旅客权益保护方面立法及修订完善更多的可能会呈现“雷声大、雨点小”景况。

二、框架层面：旅客权益保护框架构建问题作为民航业基本法的《民航法》缺失对旅客权益保护专门性章节规定，不利于航空旅客权益保护。《民航法》修订征求意见稿仍然没有设立专门性章节规定旅客权益保律制度。《民航法》应设立专章规定旅客权益保律制度，对旅客权益保护相关问题进行定调与导航，以此从民航业基本法的高度突显航空旅客权益保护的地位。

（一）现行《民航法》缺失对旅客权益保护专门性章节规定。1996年施行的《民航法》作为调整民航法律关系的基本法在我国民航法律体系中居于上位法的地位，是民航法律法规制度的龙头，是制定民航法规、规章及其他规范性文件的基础和依据。

作为民航业基本法的《民航法》也理应是航空旅客权益保护的基本法。但《民航法》缺失对旅客权益保护专门性章节规定，只是在第九章“公共航空运输”第三节“承运人责任”以及其他个别条文中对于航空旅客的权益有所涉及；《民航法》缺失直接以航空旅客权益保护为宗旨的立法条款，更多的是通过承运人责任、航空安全的维护、行业监管、运行标准化等方面间接地为航空旅客权益保护提供制度保障，没能从基本法的高度为旅客权益保护定调与导航。《民航法》修订征求意见稿拟新增第十一章“民用航空安全保卫”，由原来的十六章变成十七章，而其他文本章节结构未作调整，只对其中的相关条款进行修订。但《民航法》修订征求意见稿却仍然没有设立专门性章节规定旅客权益保律制度。

在现行民航法规体系中，航空旅客权益保护的行政立法方面主要有：《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》《飞机旅客意外伤害强制保险条例》《民用机场管理条例》《民用航空安全保卫条例》。航空旅客权益保护的实施规则体系方面主要有：《旅客、行李国内运输规则》《旅客、行李国际运输规则》《飞行事故应急反应和家属援助规定》《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》。有关民航的地方性法规与规章比较有代表性的有：《上海市民

用机场地区管理条例》《重庆市民用机场保护条例》《深圳市宝安国际机场管理办法》。民航局机关各职能部门在其职责范围内制定的在运输服务与消费者保护方面的规范性文件主要有：《关于规范客票超售有关问题的通知》《航班正常管理规定》。但由于作为民航业基本法《民航法》缺失对旅客权益保护专门性章节规定，没能更好地统领上述所涉及旅客权益保护的法规、规章及其他规范性文件，从而使得航空旅客权益保护力量分散，没有形成合力，实效性大打折扣。

（二）《民航法》应设立专章规定旅客权益保律制度。《民航法》的修订和完善不仅涉及我国民航强国战略目标的实现，更关系我国经济发展大局。2015年5月，为了做好法治民航建设，用法律引导、推进和保障民航的改革及发展，民航局发布了《加强民航法治建设若干意见》。根据该意见，到2020年，我国将基本建成一套以《民航法》为核心的完整的民航法律体系，将民航涉及方方面面错综复杂的关系纳入法制规范的轨道。

我国现行的《民航法》自1996年3月1日实施，是规范民用航空领域的基本法。在当时社会经济环境下，为了促进航空技术的发展和保护幼稚的航空运输业，《民航法》这架法律天平在航空承运人一方添加了较重的砝码，侧重于行业发展保护。随着现代航空科学技术日新月异的发展，使得早期航空运输的天气灾害、飞机性能故障等，基本上可以预见并加以防范[3]。现在，我国已是名副其实的航空大国，航空运输业发展状况今非昔比，因此，《民航法》应秉承“以旅客为本”理念，从侧重对航空承运人的利益保护转向对航空旅客权益的关注，对处于弱势地位的旅客进行倾斜性权益配置。作为民航业基本法的《民航法》应设立专章规定旅客权益保律制度，以便对下位法的《民航法》实施细则、《航空旅客权益保护条例》及其他相关民航法规、规章、规范性文件的制订完善进行定调与导航。

建议在《民航法》修订征求意见稿新增“民用航空安全保卫”这一章基础上再新增“航空旅客权益保护”一章，在此章中新增“航空旅客权利”作为第一节；修改调整原第九章第三节“承运人的责任”相关条款，合并到“航空旅客权益保护”这一章作为第二节“承运人责任”，以此从民航业基本法的高度彰显航空旅客权益保护的地位。

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三、制度层面：航空事故人身损害赔偿问题生命健康权益是旅客的根本性权益所在，且难以用金钱进行简单量化。顺应航空旅客运输承运人责任制度发展的必然趋势，从保护航空旅客权益的视角出发，航空事故人身损害赔偿承运人应实行无限额严格责任制，承运人赔偿范围应包括精神伤害赔偿。

（一）承运人责任应实行无限额严格责任制。2006年3月施行的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》规定：航空承运人在对每名旅客人身损害赔偿责任限额人民币40万元内按照实际损害承担赔偿责任。1999年《蒙特利尔公约》是在吸收国际航空运输的最新发展成果与总结70多年来国际航空运输法律制度的成功经验基础上打造而成，在华沙一体化和现代化历程中具有重要里程碑意义。1999年《蒙特利尔公约》旅客赔偿责任的双梯度设计，即根据责任限额分为两级，第一级为在10万元特别提款权（Special Drawing Right SDR，经限额复审自2009年12月30日起限额提高至11.31万元特别提款权）限额以下承运人全部赔偿，承担严格责任，无论承运人是否有过错，都要对旅客的死亡或身体伤害承担赔偿责任，除非是由于旅客自身的原因造成的；在旅客人身伤亡赔偿数额超过10万元特别提款权（经限额复审提高至11.31万元特别提款权）时，承运人免于承担损害赔偿责任的情形是能够证明自己无过错或者证明第三人存在过错，但并不存在确定的赔偿限额。这就是所谓的“双梯度责任制度”。双梯度责任制度在第一梯度引进了严格责任的归责原则，在第二梯度突破了赔偿责任限额制，被认为是一种全新的承运人赔偿责任制度。

1999年《蒙特利尔公约》自2005年7月31日对我国生效。1999年《蒙特利尔公约》适用于我国往返于《蒙特利尔公约》其他缔约国间的国际航空旅客运输赔偿。《民航法》对旅客人身损害赔偿责任实行国际运输与国内运输相区别的双轨制。由此形成国际航空运输人身损害赔偿责任限额高于国内航空运输人身损害赔偿责任限额，这显然是有悖法律平等精神的，为国内民众长期以来诟病不断[4]。

在《民航法》修订征求意见稿中，关于国内航空旅客人身损害赔偿拟实行1999年《蒙特利尔公约》双梯度责任制度，并建立具有实质性意义的定期复审机制，从而统一国内外航空事故人身损害赔

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偿标准问题。此修订意见有几个方面值得肯定：首先，适应了国际航空运输责任制度的新发展，缩小了我国同其他国家国内航空运输对旅客损害赔偿限额的差距。其次，建立了具有实质性意义的定期复审机制，使航空运输人身损害赔偿责任限额能够根据不断发展的经济水平与生活水平得到互动调整。再次，加重了国内航空运输承运人的责任，加强了对旅客权益的保护。无疑，此修订建议在国内航空运输旅客权益保护进程上前进了一大步，具有较强现实性与可行性，可解燃眉之急。但作为民航业基本法的《民航法》修订完善在考量现实性基础上应更具前瞻性。顺应航空旅客运输承运人责任发展趋势，国际国内航空旅客人身损害赔偿应实行无限额严格责任制。毕竟，1999年《蒙特利尔公约》尽管在调和发展中国家与发达国家间利益方面暂时找到了具有合理性、适用性的平衡点，但它不是承运人责任制度的最后选择和归宿所在。

实际上，实行无限额责任制，不是指赔偿毫无，而是指承运人承担赔偿责任时没有固定的责任限额，需要根据人身损害实情按照既定计算标准确定一个具体赔偿数额。实行严格责任制，承运人承担责任的要件是以其行为与旅客人身损害事实间存在因果关系，而不以承运人的主观过错为其承担责任的要件，旅客也无需对承运人是否存在过错承担举证责任。但只要承运人能证明旅客人身损害是旅客本身的过失或者其他不当作为、不作为所致，方可免责。航空运输的特殊性决定了航空运输服务消费者相对于航空承运人、相对于商品消费者、相对于其他交通运输服务消费者，其弱势性表征更为突显，一旦发生人身损害事故，难以举证证明承运人过错之所在。航空旅客运输承运人责任制度这架法律天平应在航空旅客一方添加较重的砝码，倾斜保护旅客权益。实行无限额严格责任制有利于对航空旅客这一航空交通运输服务消费领域的弱势群体加以保护，能及时合理赔偿受害人的损失[5]。笔者一直主张并期待航空事故人身损害赔偿实行无限额严格责任制，按实际损失大小赔偿，这理应是法律实质正义及人本主义的切实体现。

（二）承运人赔偿范围应包括精神伤害赔偿。1929年《华沙公约》第十七条是规定航空承运人责任制度的核心条款：“因发生在航空器上或者在旅客上、下航空器的过程中的事故，造成旅客死亡、

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受伤或者其他任何身体伤害的，承运人应当承担责任。”这里使用的是“任何其他身体伤害”（any other bodily injury）这一语言表达形式。据当时华沙会议记录显示，对“身体伤害”（bodily injury）这个词未曾进行过任何探讨。从此条“造成旅客死亡、受伤或者其他任何身体伤害的”文字表述来看，承运人的责任似乎严格在身体伤害的范围内，而不包括精神伤害[6]。鉴于1929年《华沙公约》和嗣后的系列文件对承运人责任范围是否包括精神伤害规定的模糊性，致使精神伤害能否获得赔偿仍然未得到统一答案。1999年《蒙特利尔公约》经历数轮争议后在权衡各方利益基础上还是选择使用“身体伤害（bodily injury）”一词。1999年《蒙特利尔公约》第十七条最终表述为：“对于因旅客死亡或者身体伤害（bodily injury）而产生的损失，只要造成死亡或者伤害的事故是在航空器上或者上、下航空器的任何操作过程中发生的，承运人就应当承担责任。”这对于旅客人身损害的精神伤害赔偿问题仍未得以解决，此不能不说是1999年《蒙特利尔公约》一大缺憾所在。长期以来，围绕“身体伤害”或者“人身伤害”是否包含精神伤害以及是否支持纯粹的精神伤害赔偿问题一直争论不休，学界见仁见智。这一问题将取决于各国国内法的规定和实践。

现代航空工业的飞速发展给旅客带来了奇幻、美妙、愉悦的空中之旅。现代社会以人为本，人们已不仅仅满足于单一的物质利益，更加珍视生命与健康，更加注重精神生活的质量。精神伤害的本质不仅应从法律的角度也应从医学的角度考虑。精神和肉体的互联性十分密切，难以把精神伤害同身体伤害截然剥离开来，可以说，没有不存在任何生理反应的精神伤害[7]。实际上，精神伤害后果的严重性不亚于身体伤害。航空事故可能给旅客造成身体伤害致使肉体伤残的同时带来精神上的痛苦，也可能仅给旅客造成精神伤害而致使精神伤残，这均会导致旅客日常生活能力严重受损及精神生活品质大打折扣。如果旅客仅因精神伤害而导致精神伤残，却不能获得赔偿或赔偿较少，这有失公平。现代法律社会应当从人本主义与人文关怀角度出发，哪里有损害哪里就应有救济。

顺应航空旅客运输承运人责任制度发展的必然趋势，从保护航空旅客权益的视角出发，承运人赔偿范围应包括精神伤害赔偿。精神伤害可以限定

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为：与身体伤害相关联的精神伤害或者具有持久而明显的精神官能症精神伤害。具体可包括航空事故造成旅客在死亡或身体伤残情形下的精神伤害；航空事故导致的精神伤害引起的身体伤害；情形导致的纯粹性精神伤害。对于纯粹性精神伤害赔偿应限于对旅客的日常生活能力产生了与以前不同的持久而明显的精神官能症，如心脏病发、流产等身体症状发生或歇斯底里、精神等心理状态改变。至于目睹死伤事件时呈现出的震惊、焦虑、沮丧、恐惧、悲恸等主观性短暂心理反应，不可请求赔偿。当然，随着航空运输业的进一步发展，可以适时逐步拓展精神伤害赔偿适用范围。

美国著名的霍姆斯大法官：法律就是每一个人对于我这件事情法庭会怎么判的一个预期。然而，民航业基本法《民航法》缺失旅客精神伤害赔偿规定，这需要《民航法》对旅客精神伤害赔偿作出明确规定，构建起旅客稳定的法律制度预期。对此，《民航法》可对1929年《华沙公约》第十七条规定的“造成旅客死亡、受伤或者其他任何身体伤害的”调整为“造成旅客死亡、身体或者精神伤害的”，具体可作如下规定：“因发生在航空器上或者在旅客上、下航空器过程中的事故，造成旅客死亡、身体或者精神伤害的，承运人应当承担责任。” 参考文献：

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责任编辑：邓双霜