维普资讯 http://www.cqvip.com 建筑市场与招标投标 ５／２００７ ２０００年１月１日，国家正式颁布实施了《中华人 民共和国招标投标法》，以法律的形式确立了招投 标在工程建设项目中的地位和作用，明确了实行招 投标的程序和内容。从执行的情 前大幅提高。但随着招投标形势的不断发展，既有 规则已逐渐为交易各方熟悉和掌握，一些深层次的 矛盾和问题也随之被逐渐显现与暴露，参与各方利 用制度缺陷进行的违规操作，影 况看，工程招投标在规范建筑市 响到我市建筑市场的正常秩序。 场、节约工程投资、保证工程质 二、存在的主要问题 量、提高管理效率等方面发挥着 招投标活动中各类违法违规 越来越重要的作用，它经实践证 行为的表现形式与手段各不相 明是一种比较成熟完善、科学合 同，按照参与各方进行划分，具 理的工程发包形式。但是，我们 体如下： 也要看到，由于市场经济的 （一）招标人虚假招标、明 不健全以及巨大利益的驱动，在 招暗定 工程招投标中出现了明招暗定、 １、在招标方案核准阶段规 虚假招标和串标围标等违法违规 避公开招标。 行为，引起了社会各界的广泛关 由于邀请招标形式将邀请投 注。那么，这一系列违法违规行 标人的权利完全赋予给招标人。 为是如何产生的，对工程建设造 客观上可以为“明招暗定”扫清 成的危害有多大，如何应对。带 一切障碍，因此部分别有用心的 着这些问题，我们对宜昌市建设 招标人千方百计在招标方案的核 工程招投标领域的运作情况进行 准上做文章。从调查资料来看， 了调研。 有部分国有项目被项目审批部门 一、调查的基本情况 核准为邀请招标明显不正常，如 ２００４年１月至２００７年５月，宜 有的以时间来不及为由获准采用 昌市共招标建设工程项目７４３项，中标总金额为 邀请招标，可批文下发两三个月后招标才正式开 ５４．１亿元。其中公开招标６０２项，中标总金额４０．６２亿 始。有的项目多次重复办理招标方案核准，其实明 元。我们按照招标项目的规模、区域划分，对其中 眼人一看就知道招标人是不达目的不罢休，就是要 的２９个项目的招标资料进行了调查分析，并分别组 进行“邀请招标”，而申请的理由永远是“时间 织建设单位、招标代理机构及专家评委代表１００多人 紧、任务重”，全然不顾已浪费了多少时间。更有 次召开座谈会，了解目前存在的实际问题，并就如 甚者，有的项目审批部门没有任何理由就直接将国 何进一步改进和完善招投标管理工作，听取与会代 有项目核准为邀请招标。我们认为，面对项目审批 表的不同意见和建议。调研情况表明，在我市建设 部门的违规审批，目前仍缺乏一个有效的制约监督 工程招投标活动中，国家法定的招标程序和时限要 机制，而仅靠自查自纠解决不了什么问题。 求得到严格执行，招投标各方的法律意识逐步增 ２、采用资格预审方式排斥潜在投标人。 强，招投标活动的规范程度较《招标投标法》颁布 在资格审查环节中，国家规定了预审和后审两 １０ 维普资讯 http://www.cqvip.com 建筑市场与招标投标 ５／２００７ 种不同的审查方式，但由于资格预审允许招标人限 定入围投标人数量，目前已成为暗箱操作、违规操 作的重要切入点，招标人以不合理的条件排斥潜在 投标人。其主要手段在于，事前通过与施工企业私 下谈判或召集会议，提出索贿、垫资、协助贷款等 种种不合理要求，然后根据所需在制定评审规则时 量体裁衣，或抛出虚假信息吓退不知内幕的潜在投 标人，或干脆贯以综合考察的名义随意排除合格投 标人，或在择优评审阶段区别对待、人为干扰，以 实现“明招暗定”。 由于实行资格预审项目投标人的数量受到限 制，为投标人之间串通投标也提供了便利，部分投 标人就利用这一特点，私下买通多数投标人或与其 形成利益联盟，共同抬高报价围标，极大的损害了 国家利益。据统计，我市城区实行公开招标的项目 中，在评棕规则相同的情况下，采用资格预审的项 目平均降价幅度为８．６７％，采用资格后审的项目平均 降价幅度达到１６．０４％，由此可见一斑。 ３、评标环节业主评委不公正。 座谈当中很多人反映这样一种情况，就是在评 审过程中业主评委往往存在一定的倾向，如主动发 表自己对某投标文件的评价意见，忽而对某投标文 件出现的问题进行解释挽救，忽而又对某投标文件 的疏漏上纲上线，不给其应有的澄清机会，一定程 度上干扰了专家评标。至于在技术方案等评审 时，评分表更能说明问题，一般不用看签名就知道 谁是业主评委，只要是高分低分差距最大的就是 了。 以上是目前招标人明招暗定主要采用的几种违 法违规手段，但究其成因，除了平常我们所说ｌ的以 权谋私外，还有另外一种情况值得深思，调查中不 少建设单位反映，担心中标企业能否严格履约，目 前市场上出借资质的情况非常普遍，一旦自身权益 受到侵害时，维权渠道太少、成本太高、时间太 长，因此只有自己熟悉的企业中标才心里有底。这 也彰显出在我国建设下，大多数建设单位缺乏 工程建设管理的专业技术力量和实践经验，以及市 场信用机制没有真正建立的老问题。 （二）投标人出借资质，串标、围标。投标人 通过借资质进行围标，或私下勾结串通投标，早已 不是什么新鲜事，现在了解项目投标情况，除了要 知道投标数量外，还要清楚里面分几拨人。从我市 查处串标的历史来看，最初只需从投标人员身份、 投标文件雷同等即解决问题，逐渐发展到要查其保 证金来源、编标场所，甚至需要使用到诱供手段， 而其违规行为依然如病毒变异般良好的适应并生存 着。这就不得不要求我们分析其产生的客观原因。 １、规则诱导。从招投标发展的历程上来看，串 通围标并不是一开始就存在，在标底作为报价评审 唯一依据的时代，由于标底是决定中标的关键因 素，因此违规行为主要是泄露标底以及买标、卖 标。而监管部门为了解决这一问题，对标底的作用 进行了，即在报价评审时只起参考作用，应当 说这一变化有效解决了因标底泄密而导致的大量暗 箱操作。但问题是在标底的依据作用取消后，各地 制定的报价评审方法基本上是一个简单的互相比较 法，所有投标报价都成为评审依据之一，价格评审 仅仅依赖于一个计算公式，没有客观分析报价构成 的合理或不足，没有确立评标委员会必须用数据说 话的原则。导致招投标活动中只有一个游戏规则， 而非真正需要的竞争规则。也就不难理解为甚么投 标人对串通围标趋之若鹜，因为按照上述的规则中 标就要靠这种手段，老老实实做标、单匹马投标 只能接受落标的残酷现实。 ２、违法成本不高。主要分两方面，一是招投标 阶段查处的概率不高，目前串通围标经过多年磨 炼，其手段五花八门、炉火纯青，隐蔽性大大增 强，违规企业可以通过借资质、借证件、借业绩、 １１ 维普资讯 http://www.cqvip.com
建筑市场与招标投标 ５／２００７ 借人员、借签章、借账户等手段，掩盖其违规行 为，达到“如假包换”的地步，让监管部门难以查 证，而招投标备案监管部门普遍受目前执法力量和 标入围办法，取消资格预审，实行资格后审，不再 投标数量，给施工企业一个平等参与竞争的机 会；二是实行不记名投标制度，招标文件出售不记 名、网上投标报名、网上答疑，降低投标单位串 标、围标的机会与条件；三是倡导业主退出评委 会，实行专家评标，减少评标中的人为干预；四是 案件线索条件，不可能在短期内具备如纪检、 刑侦部门的便利条件和侦查手段，即使短期内加大 查处力度，也只是治标不治本，不能从制度和运行 机制上解决根本问题，违规企业也会吸取经验下次 作得更加隐蔽，而违规的原始动机依然存在。二是 中标后的履约监管缺失，一个施工企业在投标时不 全面推行经评审的最低投标价法，实现招标价值最 大化。 《暂行规定》实施两年来，已开始在规范市场 行为、促进公平竞争、节约国有资金等方面发挥了 积极作用： （一）规范了市场行为。主要集中体现在三个 方面：一是招标文件出售不记名制度，加大了围 论承诺的多么优厚，违规行为遮盖的多么隐秘，都 将在现场投入的履约阶段现形。而目前的状况是， 招投标监管部门对中标企业是否转包、挂靠、低价 不履约等损害业主利益、扰乱市场行为的信息难以 得到反馈。有的建设单位也反映，中标企业不履约 时，监管部门根本解决不了什么问题，就是和稀 泥，如果去打官司可能三五年也解决不了，最终吃 亏的还是我们，不如妥协了事。 （三）招标代理“中介不中” 由于项目业主决定着代理机构的业务，招标代 标、串标、暗箱操作的成本，使违规操作得到有效 遏制；二是高价中标现象基本杜绝，在《暂行规 定》实施以来实行经评审最低投标价法的国有投资 项目中，５３．６８％的项目是最低价中标，２７．３７％的项 目是次低价中标，１３．６８％的项目是第三低价中标； 三是阴阳合同大为减少，阴阳合同产生的主要原因 是以往定额计价模式下的中标价往往高于市场价， 而新规则遵循低价优先原则，中标价格已最大限度 贴近市场。 理不能纯捶纯粹从公平和效率的角度进行操作，否 则就有可能失去“市场”。在这种的约束下， 代理机构仅仅只是按照业主的意愿协助业主完成表 面上符合法规程序的招标，成为使业主倾向的中标 人的中标过程披上合法外衣的助手。因此，代理机 （二）促进了公平竞争。实行资格后审，取消 了投标人的数量，凡符合条件的施工企业均有 权参与投标。据统计，《暂行规定》实施前一年公 开招标项目平均投标人数量为６．３４个顾，实施以来 为８．３５个顾。数量明显增加，但并未出现投标人蜂 拥而至的局面，究其原因，主要是由于新规则实施 构主动迎合业主意图，对监管部门采取种种欺瞒手 段，在场外进行不法操作，帮助业主达到目的也就 不足为奇。 三、采取的对策 ２００５年初，市建委和市监察局积极探索对现行 招投标制度进行改革和创新，在借鉴国内先进经验 的基础上，报请市同意，于２００５年７月２２日联合 出台了《关于进一步加强建设工程施工招投标管理 的暂行规定》（以下简称“暂行规定”），在国有 投资项目施工招标中采取了四项举措：一是改革投 １２ 后，违规操作的成功几率变小了，成本增加了，企 业投标更具理性。 （三）提高了投资效益。据统计，《暂行规 定》实施前一年实行公开招标的６４个国有投资项 目，中标总金额６．９９亿元，相比拦标价７．７３亿元，下 浮９．５７％。《暂行规定》实施以来实行公开招标的 维普资讯 http://www.cqvip.com
建筑市场与招标投标 ５／２００７ ９５个国有投资项目，中标总金额７．４６亿元，相比拦标 全国范围内规范招投标活动的相关规定种类繁多， 价８．７７亿元，下浮１４．９４％，相比规则调整前下浮率 多出５．３７个百分点，为国家节省投资４７０９万元。 行政管理部门体系不一，导致有些规定之间相互矛 盾或难以协调，造成招投标各方在执行过程中难以 适从或为我所用。 其中《暂行规定》实施前一年实行公开招标的 ７个市政工程项目招标，中标总金额１亿元，相比拦 （二）强化对国有项目的监管。目前我国对工 标价１．２亿元下浮１６．６７％。执行新规则的夷陵大道、 程建设项目的招标，除选择投标人的方法有所区别 沿江大道中段、城东大道市政工程招标，中标总金 外，在招标程序、评标方法及监管要求的规定上完 额１．９５亿元，相比拦标价２．４９亿元下浮２１．６９％，相比 全一致。未分门别类的进行区别对待，对不同招标 规则调整前下浮率多出５．０２个百分点，节省投资 方式的项目仍然采取统一的监管措施和尺度。致使 １２５０万元。其中夷陵大道改造工程，中标价比预算 在公开招标项目的监管中，参与各方纷纷利用制度 价降低２２．６２％，目前施工已全部结束并通过竣工验 缺陷进行违规操作。 收，项目结算价完全控制在中标价之内。 （三）细化对串通招投标行为的界定，有效杜 四、想法和建议 绝串通招投标。目前有关行政监督部门采取了一些 两年来，我市在建设工程招投标中一系列的积 预防的办法和措施，但是这些办法和措施有的是缺 极举措得到了上级有关部门的充分肯定。但也认识 乏法律依据，有的是缺乏科学性，还有的缺乏可操 到仍存在不少问题亟待加以研究、解决，目前也正 作性。不要只有原则性的规定，在实际中很难操 在从完善风险防范机制、建立诚信评价体系以及加 作。 大中标后的履约检查力度等方面着手，改进我们的 （四）强化工程项目中标后的管理。目前，对 工作。下面就招投标工作中遇到的一些问题，从国 招投标行政监督注重事前、事中监督，而忽视了事 家制定方面提出几点想法和建议： 后监督，建议在制定中强化建设工程项目的中 （一）整合国家各部委现行的规章和制度，吸 标后管理，完善监管制度，对中标后监督管理的环 纳各地在招投标活动中的一些好的做法。以更加充 节、重点、责任进行明确规定。 分的实现招标投标活动的公开、公平和公正。目前 黼 幽 翻鼬 霞 磷 鞠溺 醢 豳黼黼濯圈黼ｌ 豳 黼 圈 鼬 幽 掰勰 删 强 圉 圈黼翻＿ ｉ镕圈 麟躜 ５ 址匹 ●Ｉ ’ ｆ － ｔ ■重 Ｅ － Ｉ＿Ｌ ｉｌ 啊Ｉ １Ｉｌ 麓■蜘吲 Ｉ■ ｊ＿ 圈鳃Ｉ 墨ｉ暑； 图 ．１１＝ ■ 聪．＿ ｆ 一 翻一 ｊ ＿Ⅻ＿ ＿Ⅱ 曩 ｌ３
