经验 浅议机场规划与城市规划的衔接问题 ・ ・ ・ ・ 张 保 （中国民航机场建设集团公司） 作为构建我国综合交通运输体系的重要组成部分，改 系统的衔接关系，以谋求整体效率的最大化。而机场规戈Ⅱ 革开放以来，伴随着国家与区域经济社会的快速发展，我 更多的侧重于机场内部飞行区、航站区等各功能单元的优 国民用机场在数量、规模、层次、功能上均发生了巨大变 化配置，谋求机场自身运行的高效化，对于场外配套则多 化。为满足日益增长的客、货运输需求，民航机场数量不 是明确需求，由城市进行规划建设。两者在协调层次、协 断增多，业务规模日趋变大，截至２０１２年，我国开展定期 调内容上存在一定得级差。 航班机场数量达到１８３个，年旅客吞吐量在千万级别以上 编制审批程序上，机场规划多由机场当局组织编制， 的共计２１个，机场布局日趋合理，初步形成了枢纽、干线 根据《民用机场建设管理规定》（ＣＣＡＲ一１５８－Ｒ１），机场总 和支线机场相结合的机场体系，机场功能也逐步从单一满 体规划在编制时，应与地方有关部门进行充分协 足交通运输需求演变为助推城市产业结构转型、促进经济 商，征求意见；审查时根据机场规模不同，应由民航局或 社会发展的又一增长极。 民航地区管理局会同地方联合审查，以此落实机 随着机场发展，其对区域经济的辐射带动作用使得城 场规划与城市规划的相符性。 市相关要素在城市与机场走廊及机场周边逐步汇聚，这一 由此可见，作为一个专项规划，机场规划的行业特性 进程随着机场业务规模的逐步增长而加速推进。越来越多 需要城市规划予以考虑，而其自身也应该服从和落实城市 的案例表明，该过程如果在规划的引导下有序开展，将实 规划的整体发展战略安排。 现机场与城市的良性互动，对于促进机场发展、引导产业、 人口要素的合理分布、优化城市空间布局意义重大。倘若， 二、目前机场规划与城市规划的衔接问题 任由城市空间无序拓展，或者规划介入较晚，都将使得机 目前我国城市规划体系已经相对完备，包括城镇体系 场与城市的矛盾逐步显现并加大，周边的城市建设制约了 规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；城市规划、 机场未来的发展空间，机场净空、电磁环境、噪音等特性 镇规划分为总体规划和详细规划；详细规划分为控制性详 反过来也成为城市发展的瓶颈，拆迁周边构建筑物或者搬 细规划和修建性详细规划。各阶段的编制内容、深度要求 迁机场均将付出巨大代价。 也相对明晰。 本文基于本人从事机场选址、规划的相关工作经验， 机场规划Ｅｌ前主要包括布局规划和总体规划，布局规 谈一点机场规划与城市规划的衔接想法。 划包括由国家或省、自治区编制的全国民用机场布局规划 一或省、自治区民用机场布局规划；总体规划则主要针对单 、机场规划与城市规划的关系 个机场。根据《民用机场建设管理规定》，机场当局应当 用地属性上，按照《城市用地分类及规划建设用地标 根据批准的总体规划组织编制近期建设详细规划，并报送 准》（ＧＢ５０１３７－２０１１），机场用地作为区域交通设施用地的 所在地民航地区管理局备案。但由于该项规定并未明确近 一种类型，归属于城乡建设用地，其规划建设应当服从城 期建设详细规划的编制范围、内容、深度等要求，实际操 市总体发展战略的考量。 作中，多数机场并未开展该项规划编制工作。 规划范围上，城市规划是为了实现一定时期内城市的 由于机场规划与城市规划编制层次的不对应，使得两 经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向， 者在对接过程中存在诸多问题。 合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的 布局规划层面，布局规划实质上是国家或者省、自治 综合部署和具体安排。而机场规划是基于机场近远期航空 区基于辖区未来民航运输业的发展需要而进行的综合 业务量发展规模的预期，对机场各项相关设施的统筹布置。 布点，机场作为重大基础设施的一种，布局规划成果理应 从范围上讲，两者是点与面，局部与整体的关系。 纳入国家、省域、市域城镇体系规划，并用于指导开展后 协调层面上，城市规划需要考虑城市各项资源的统筹、 续城市总体规划。然而新建、迁建机场项目，由于机场选 整合、配置问题，具体到交通上，需要综合研究机场、铁 址影响因素较多，涉及空域、气象、地形、地貌、城市空 路、港口等区域对外交通设施与城市内部道路、轨道交通 间布局等诸多因素，选址工作难度大、耗时长，因此机场 （ｇ３期）２０１４ 交流 布局规划实质上达不到指导城镇体系规划落定机场位置、 明确机场规划范围，并进行场外配套设施规划的深度。 重点在于落实一个或者几个备选场址的位置、范围，为开 展市域城镇体系规划、城市总体规划提供行业意见，如此 将为后续机场与城市规划的良性互动奠定基础。首先，在 快速城市化的进程中可以为机场选址、发展预留空间，其 次城市建设也可以较早、更有针对性的开展，以便分阶段 完成新机场相关场外配套设施的建设，节省投资和时间。 总体规划层面，机场规划作为专项规划，重点研究机场 内部的功能布局，包括飞行区跑道、滑行道系统；航站区站 坪机位、航站楼、陆侧交通支持设施；货运区、机务维修 区、航食配餐区及其他辅助设施，外部则多交由城市规划部 门完成规划编制。由于缺乏有效的沟通协调机制，使得机场 内外在规划目标、规划内容上常常出现背离，影响机场运行 ２．将机场总规应纳入城市分区规划 为了充分发挥机场对区域发展的引领作用，让机场规 效率，并使得其对区域经济辐射带动作用大打折扣。 详细规划层面，由于大多数机场详细规划缺失，带来 两个主要问题。首先，缺少法定规划指导机场建设项目有 序开展。由于机场规划的特殊性，在机场总体规划阶段， 实际上已经确定了跑道位置，方位、条数以及航站区的布 局模式，其深度实际上已经达到设计阶段的深度要求，但 是对于陆侧各功能区，譬如货运区、机务维修区、航食配 划纳入城市规划更加切实可行，特别是大型机场，建议在 机场规划编制之初，同步开展产业发展战略规划、城市分 区规划。 产业发展战略规划，旨在明确依托机场，空港片区的 产业发展类型、规模、目标，为开展空港片区规划的空间 布局提供支撑。空港片区规划应在城市总体规划的基础上， 统筹机场与空港地区土地利用、人口分布、公共设施、城 市基础设施等的配置。以此实现机场与空港片区内外协同， 相互促进，共同发展。 餐区、驻场单位工作区等则停留在基于测算规模后的用地 分区阶段，由于总规深度所限，又没有详细规划的后续深 入以及批复后的法定效力，使得在设计、建设阶段，项目 间相互影响频频发生，无形中增加了机场当局的协调难度， ３．明确机场总规以后编制详细规划 在机场规划体系上，建议行业主管部门会同规划主管 部门，明确机场总体规划之后开展详细规划的编制范围、 内容、深度要求，以及相应的审批、修改办法。 其结果往往也不尽如人意。其次，机场陆侧项目规划建设 报批出现问题。由于总规深度所限，地方规划主管部门甚 至找不到批复相应项目的上位规划依据。 三、机场规划的若干建议 范围上，考虑到机场各功能单元在总体规划阶段达到 的深度差异，建议开展详细规划的范围框定在除飞行区以 外的陆侧区域；编制内容深度上，可以参照城市控制性详 细规划的相关要求，将陆侧区域各地块的主要用途、建筑 密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务 设施配套作为规划的强制性内容。且规划审批通过后，应 作为法定规划指导机场相关建设项目的有序开展。 １．新建、迁建机场，应尽早着手机场前期选址 规划 对于已经纳入《全国民用机场布局规划》的新建、迁 建机场项目，地方应该尽早着手开展机场前期选址规 划，其深度不必达到民用机场选址报告的编制深度要求， （上接第１３页） 际的融资渠道和数量，将建设期发生的利息计入总概算。 ６）设计单位完成调整概算文件的编制后，应由项目建 率、系统性能的设计变更；单项工程设计变更后，投资超 过该单项工程批准概算５％的设计变更。重大设计变更应 报原初步设计审批部门批准后，才能作为调整概算的依据。 ４）对于机场工程施工中新增加的有立项批复的建设项 设单位上报原概算审批部门审批，审批后的调整概算作为 有效控制工程投资的依据。项目建设单位上报调整概算时， 应对合理原因引起的投资增加，提供相应的附表和附件， 计划调整总概算超出原批准总概算的，还应提供有关单位 目，概算调整后计人工程总概算；新增加的无立项批复的 建设项目，必须经过有审批权限的部门的审批后，编 制初步设计概算，汇人总的工程概算。 对超概资金出具书面出资承诺文件。 ５）机场工程概算调整中，工程建设其他费用的调整也 是一个重点。在机场建设工程投资估算及概算审查中，工 四、结束语 机场工程建设项目条件复杂，投资大、工期较长，建 程保险、造价咨询审计及部分地方取费项目，往往被取消， 而在工程实施中，这些费用又往往要发生，建设单位在支 付这些费用时常常很被动。在概算调整中，应认真核对这 些费用项目，对于那些支付依据合理的费用，应列入工程 概算调整中，汇入总概算。动态费用建设期利息应根据实 设过程中引起投资变化的因素较多。当工程“超概”后， 应认真分析概算超支的原因，合理编制调整概算，客观反 映机场工程建设的实际情况，这对于主管部门有效控制投 资，以及后续的竣工决算和财务审计都具有重要意义。 抽场辽怼
