社会保障改革方案设计(摘 要)

白重恩 李波 马骏 [ 2013-06-15 ]

摘 要

评价一个社会保障的好坏有五个标准：一是能否维持财务的可持续性；二是能否保持对居民的正向激励；三是能否促进社会公平；四是能否促进人口自由流动和就业增长；五是能否通过建立社会安全网扩大消费。本报告针对养老保障和医疗保障，对下一步的改革思路提出若干建议。

1．养老保障改革

未来庞大的养老金缺口对财政的可持续性可能构成严峻挑战，当前老百姓对养老保障信心不足；各项制度碎片化现象严重，公职人员退休制已引起社会的议论，另外可携带性不充分，影响了劳动力市场的效率；职工养老保险制度设计不合理，激励不相容，执行随意化，导致规避缴费，提前退休等问题；养老保险第二和第三支柱发育迟缓，社会心理过度依赖基础养老金。

养老保障主要有三类模式：第一类是基于供款基准制的完全个人账户模式，第二类是基于受益基准制的完全统筹账户模式，第三类是供款与受益基准兼顾、统筹账户与个人账户结合的模式，即统账结合模式。课题组认为，第一类和第三类模式是当前我国养老保障可以探讨的改革方向，对应有两种改革思路：一种思路是维持统账结合模式，在此基础上完善相关制度。在此思路下，扩大个人账户规模，同时进行调整缴费率和待遇计发公式等其他参数改革，并考虑逐步延长退休年龄，以及通过划拨国有股权和收益等方法逐步做实个人账户。另一种思路是将养老保障从统账结合模式向供款基准制的完全个人账户模式转变。这一思路的两种不同操作方案是：1）逐步做实个人账户；2）采取名义记账式个人账户。我们认为逐步做实个人账户有利于实现养老保障体系的财务可持续，也有利于发挥其扩大消费的功能。

上述两种思路各有利弊，各方对不同方案的可行性和可取性存在意见分歧。两种思路的共同点是都主张划转部分国有股权和收益到社保体系，同时也都支持个人账户逐步做实。逐步做实个人账户也意味着从现在以现收现付为主的向预筹积累制转变。不同点在于完全个人账户可以不考虑延长法定退休年龄，因为可以规定退休待遇完全来自个人账户的余额，迟早退休由参保者自己通过权衡退休年龄和每年养老待遇来决定。同时，完全个人账户也可以通过对低收入者的缴费进行补贴来实现再分配功能。另外，上述两种思路在财务可持续性、激励相容性、促进社会公平、便利人口自由流动、建立社会安全网与扩大消费等方面也存在不同。

关于养老保险是由还是地方负责的问题，首先要和解决养老的其他问题一样，将历史欠账问题和制度设计问题分开考虑。和地方要对历史欠账达成一个安排，界定各自的责任，解决地区间的历史负担不同问题和地方的预算软约束问题。在此基础之上，我们建议个人账户由地方负责管理并逐步市场化，这样有利于在个人账户做实进程和资金管理方式方面探索创新，优化趋同。关于统筹账户的统筹层次问题，有不同的思考。统筹有利于增强可携带性，也有利于防止地方因为依赖兜底而在制度设计和实施中对养老保险的财务可持续性重视不够。地方统筹有利于地方

在统筹与个人账户的相对比例、是否及如何实现完全个人账户、缴费率、待遇计发公式、退休年龄、失地农民社保等多方面进行探索，但对探索是否能够达到优化趋同还存在不同意见。 2．医疗保障与医药卫生改革

我国基本医疗改革已经取得大幅进展，但未来医疗仍然面临较大挑战。从医疗保障制度的现状看：医疗保障作为巨大的财务问题，将来的资金缺口也可能危及财政的可持续性；基本全覆盖成绩的取得是建立在制度碎片化推进的基础上，公平与效率问题均比较突出；经办的基本医疗保险缴费与保障待遇的确定没有形成有效机制；商业性健康保险发展严重不足，不利于解决医疗服务市场的信息不对称问题，不利于满足多样化的需求，也不利于提高医疗保障水平；同时大病医疗保险缺乏，“因病致贫”的情况仍然普遍，缺乏长期护理保险也将对和家庭构成财务风险；对服务提供者的支付方式的改革进展缓慢。

从医药卫生存在的问题看：医疗服务的有效供给明显不足，其作为服务业的潜力远未发挥，多元办医、有序竞争格局尚未形成；公立医疗卫生机构存在治理思路问题，不当行政管制过多，对公益性目标理解片面，公立医院改革进展缓慢；医疗卫生行业的科技特征没有得到重视，医疗科技落后。

对此我们建议：一是从巨型财务问题的视角，召集财政、金融、保险等方面的专家，加快顶层设计，研究解决医疗保障资金来源问题，特别是新农合、城镇居民医保、公费医疗和长期护理保障的资金来源，整合不同基本医疗保障制度的资金来源，以及增强可携带性可能带来的财务问题；二是整合经办的基本医疗保险制度，明确基本医疗保险的缴费和待遇确定机制，优化公立医保机构的治理；三是大力发展商业性医疗保险，特别是大病保险，以满足多样化需求和提高保障水平；四是充分发挥医疗保险机构的第三方购买者功能，部分解决医疗服务市场的信息不对称问题，改革对服务提供者的支付方式；五是建立长期护理保险制度，初期以商业保险为主，逐步过渡到强制性社会保险与商业保险相结合的长期护理保险模式；六是放开医疗市场准入，推动形成多元办医、有序竞争、分层合作的格局；七是优化公立医疗机构的内部治理，增强公立机构医疗卫生服务提供者的激励；八是按照发展科技行业的思路，提升医疗行业的科技水平和服务水平；九是鼓励地方改革创新，优化趋同。

注：此为中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济改革重点领域一揽子方案》之子课题《社会保障改革的方案设计》。课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、伍戈、徐林、袁力、周诚君、周汉华（按姓氏音序排列）。课题组感谢吴敬琏、吴晓灵、谢平、钱颖一、贾康、范文仲、李强、马宁、何平、熊军等专家提供的宝贵意见，感谢汪德华、林赞对此子课题所做的贡献。文中观点仅代表笔者个人学术观点，并不必然代表供职单位意见。

《土地制度改革与新型城镇化》报告新鲜出炉

（本文为报告摘要 ）

我国新型城镇化面临着首要问题是高房价，而过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。

城镇化的核心是要素市场化改革。现有土地制度方面的制肘，导致土地使用效率低下，农村土地闲置状况比较严重，农地质量下降，建设用地供应不足，土地财政问题突出，大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难。新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。

对此，我们提出以下建议：

一是大幅扩大城镇建设用地规划。改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。

二是改革建设用地供地方式。在当前建设用地供给模式下，直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面财政过度依赖土地收入，行为被土地“绑架”。本报告提出三个改变供地方式的方案，一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地；二是地方的卖地收入归；三是退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。

三是允许地方发行市政债。在城市财政能力有限的情况下，购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流。从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方发行市政债。

四是征收房地产税。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种。在房地产税具体设计上，可采取新老划断方式，也可对存量、增量房产统一征收房产税，可以允许不同地区选择不同方案进行试点。

从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。

五是提高农地和城市建设用地使用效率。鼓励耕地承包经营权的流转，发展农业科技和农业金融产品，加大水利工程等农田整治力度，更加集约利用农业土地，推动农业现代化，提高农地产出。通过转变观念、提高管理高密度人口能力、改善城市基础设施和房屋建设技术水平等提高建设用地容积率。同时，推动盘活城镇低效用地和农村闲置建设用地。

六是转变粮食自给观。当前我国粮食安全是有保障的，从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上，扩大农业国际贸易与投资。

七是加强环境保护。可考虑拿出城镇化收益的一部分用于环境保护。一是加快排污权、碳排放权等交易市场建设。二是积极发展绿色资本市场，建立改善环境的投融资体系。三是逐步开征环境保护税。

八是保障失地农民利益。改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。在推进新型城镇化过程中，应充分考虑社会保障制度配套安排的重要性，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务均等化等问题纳入社会保障制度改革中予以整体考虑。

我们应充分吸取国际经验，实现有动能、可持续的新型城镇化发展，尊重特大型城市和功能性城市的自身发展规律，对城镇化不搞一刀切。城镇化的最终目标应该是实现资源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利。

【此为中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》（征求意见稿）的摘要。课题牵头人是央行货币二司李波，课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、马骏、魏加宁、伍戈、徐林、袁力、周诚君、周汉华。全文请见研究频道】